Administração Pública e Política

Emílio Ibrahim

Administração Pública e Política Emílio Ibrahim Pretender que a Administração Pública deve manter-se a uma cautelosa distância da Política, como forma de preservar ou incrementar sua eficiência, opondo os dois conceitos, constitui verdadeira contradição em seus próprios termos.

A Administração Pública apresenta natureza especial e peculiaridades em tal nível, que difere de qualquer outro tipo de atividade, e sua complexidade dificilmente é compreendida fora dela. Em termos gerais, três aspectos complementares a extremam das demais instituições e trabalhos administrativos: largueza de objetivo, impacto e consideração; responsabilidade pública; caráter político.

O conceito de Política é multifacetário, abrangendo a doutrina do direito e da moral, a teoria do Estado, a arte ou a ciência de governar, e, impropriamente, o estudo dos comportamentos intersubjetivos. Em boa parte, o traço comum a esses conceitos é a sua abrangência, em relação aos diversos aspectos que constituem o bem supremo para o cidadão, considerado como membro de uma comunidade.

É habitual a crítica à ineficiência governamental, em contraste com a eficiência da empresa privada, atribuindo-se esse resultado, em boa parte, à interferência política na área. A questão está mal colocada, e compara indevidamente instituições que têm objetivos diversos.

A Administração Pública tende a ser menos eficiente precisamente em virtude de sua natureza pública. Considerando-se, porém, que o Governo, em tese, age consoante o interesse público emergente, e sob essa perspectiva, o efeito final é torná-lo mais eficiente em termos de seu objetivo fundamental.

Numa sociedade pluralista, o número de partes interessadas é grande demais para que se possam otimizar todas as áreas. Salvo aquelas onde esse resultado é essencial, em todas as demais - e em um sistema político são sempre muitas - busca-se o suficiente, ou seja, a solução que um número suficiente de partes interessadas possa aceitar. Busca-se a solução que aplacará a oposição, mas não a solução ótima que geraria apoio, e isto até por imperativo das limitações orçamentárias. Não é à toa que a política é conhecida como a "arte do possível" e não a arte do desejável (Administração em Tempos Turbulentos, P. D. Drucker, pág. 190).

A melhoria dos resultados produzidos pela Administração Pública não será obtida a partir do inviável afastamento do fator político de sua concepção, inarredavelmente vinculado a seus objetivos. Tão pouco exclusivamente critérios de aprimoramento de sua tecnologia poderão contribuir positivamente para o seu desenvolvimento.

Na verdade, neste caso, a tecnologia produzirá resultados apreciáveis apenas quando as tarefas forem claras e estreitamente definidas, não transcendendo à rotina. A lógica tecnocrática se aplica com propriedade a objetivos operacionais bem definidos e critérios limitados. A eficiência, como ideal operacional, presume que os objetivos estão estabelecidos e que os principais métodos e recursos para realizá-los estão disponíveis. A questão, pois, seria apenas a de unir meios disponíveis com fins conhecidos. Precisamente o que constitui rotina e que se distingue da decisão crítica, que caracteriza a Administração Pública, e que envolve basicamente estabelecer prioridades e criar os meios necessários para alcançar os objetivos fixados (Selznick, A Liderança na Administração, pág. 3, 63, 116). A forçosa conseqüência é que essa atuação mecânica e regrada pelas técnicas científicas de observação e experiência, isoladamente, na conjuntura atual, e especialmente em nosso País, se mostrará mais avançada e eficaz apenas em quadros estáticos, ou em níveis inferiores da administração.

A lógica da eficiência vai perdendo terreno à medida que se aproxima do ápice da pirâmide. Os problemas neste nível resistem mais ao ataque normal dos peritos.

Metáforas mecânicas - a Organização comparada a uma máquina de produção homogênea - sugerem uma ênfase especial na organização pura e simples e nas técnicas eficientes de administracão. É provável que essas ênfases inabilitem o analista para observar o relacionamento entre política e administração, resultando daí que a verdadeira experiência em liderança organizacional e em decisões criticas com freqüência passa despercebida (Selznick, ibidem). De uma linha de comando depende, em qualquer campo de atividade humana, o sucesso dos objetivos a serem atingidos, e posso proclamar, com segurança, que o resultado obtido pelo administrador público decorrerá, substancialmente, da prudente e imparcial seleção de valores para os cargos de direção, reservados a seus colaboradores.

Nestas circunstâncias, a natureza e a qualidade da liderança, como técnica de governo, constitui a mais sedutora alternativa para o aprimoramento de resultados. A necessidade de tirocínio político é essencial e abarca uma extensa gama de problemas especiais. Indo além da eficiência, a liderança transcende à engenharia humana, ao menos na forma em que aquela é usualmente entendida. O administrador público deve ter compreensão econômica, mas não deve funcionar como um economista; deve ter compreensão legal, mas não deve funcionar como um advogado; deve ter compreensão de negócios, mas não deve operar como um homem de negócios; deve ter compreensão social, mas não deve operar como um sociólogo; deve possuir conhecimentos de pesquisa, mas não deve proceder como um cientista. Necessita aprender tais matérias de forma genérica, a fim de entender a política: seu êxito ou malogro como administrador depende de como ele funciona como político. No seu melhor sentido, política são as habilitações de um estadista (Ludwig Von Mises, Yale University).

À parte, merece também as indigitadas reivindicações "políticas" uma palavra de compreensão. A instalação de bicas de água no subúrbio, pequenas extensões de rede de energia elétrica ou gás, instalação de sedes regionais de serviços públicos, em determinados municípios, utilidades nem sempre correlacionadas com o custo-benefício, ou com a própria eficiência do serviço, solicitados por políticos em favor de seus eleitores servem de exemplo. Desde que dosados, tais pedidos circunscrevem-se perfeitamente dentro das finalidades da Administração Pública, atendendo ao profundo sentido social que em geral emana dessas reivindicações.

Em minha vida pública, iniciada na firme e segura companhia do Prefeito João Carlos Vital, ilustre exemplo de líder e administrador público, ao longo de trinta anos, sempre dediquei especial atenção ao político, até como método de trabalho. Em sua grande maioria, eles representam sempre justas aspirações de áreas específicas da comunidade e, em particular, das populações de baixa renda, anseios aos quais dificilmente o administrador público e, muito menos, a tecnologia, terão acesso sem o seu valioso auxílio. E observe-se que esses anelos individuais, ou de pequenos grupos locais, como regra, têm custo reduzido, e são tão legítimos e essenciais para os seus beneficiários, em proporção, quanto as grandes obras que visam a beneficiar a Cidade, ou o Estado, como um todo.

Escrevi, em outra oportunidade, que o que se pode postular do administrador público é a dimensão humana, a redução do exercício teórico à consciência plena de que a sua atuação influirá na vida de seres humanos, com sentimentos, ambições, frustrações e necessidades comuns. A atuação da Administração Pública, diretamente sobre problemas sociais, terá sempre seus reflexos potencializados, nos setores econômicos e industriais, devendo operar, pois, como critério das prioridades a serem estabelecidas, evitando-se os projetos altamente sofisticados, de índole tecnocrática, quando alienados do contexto humano e da presente verdade social (Administração Pública, Contradições e Objetivos, in Jornal do Brasil de 16.10.80).

Com justa satisfação, constatei o acerto dessas palavras, na profunda lição do Papa João Paulo II, a respeito do que é Política, no seu sentido humano e por isto mesmo verdadeiro:

"Toda a atividade política nacional e internacional procede do homem e para o homem; caso ela se separe dessa relação e finalidade, converte-se, de certo modo, em um fim em si mesma e perde a sua razão de ser".

Esta, enfim, é a feliz conjugação da Política, como ciência e como prática, inerente à Administração Pública, e justificadora de seus altos ideais e objetivos.

Jornal do Brasil, 30 de abril de 1981.